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沪港两地与境外合作办学相关法规比较研究
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【治安综合治理论文】一、研究的目的、对象与方法此项研究的直接目的在于通过比较，学习香港依法治教的经验。本文比较的重点在“异”而非“同”，并且主要是拿上海之短比香港之长。鉴于笔者对香港的了解主要来源于一些书面的材料，所以此项研究存在一定的局限性。 本文“与境外合作办学”的含义，对香港而言是指香港与国际上任何国家或地区（包括上海）的合作，对上海而言是指上海与任何国家或地区的合作。 从理论上说，“与境外合作办学的相关法规”是一个系统，不仅是指一些专门法规，而且也包括一些与其相关的法规（如对ＷＴＯ的承诺）。限于篇幅，本文将集中研究与境外合作办学直接相关的一些专门法规。 本研究主要采用文献研究法。我们仔细阅读了沪港两地有关与境外合作办学的法规文本，还从互联网上搜集并整理了相当多的有关立法及执法的背景材料。在上海，我们还进行了实地考察和访谈，并在一定范围召开了研讨会。
二、上海与境外合作办学相关法规实施中的问题
上海在与境外合作办学起步较早、发展较快，自１９９１年设立第一家中外合作办学机构以来，至今已有２３２个与境外合作办学的机构和项目，占中国内地同类机构和项目总数的四分之一强。［１］上海在与境外合作办学相关的法规制度建设方面也走在全国前列。早在１９９３年１２月，上海市人民政府就发布了《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》［２］，并于１９９７年做过一次修订。１９９４年，市政府有关部门还颁布了《上海市国际合作办学人事管理暂行规定》［３］和《上海市国际合作办学收费管理暂行规定》［４］等配套的细则性规定。２００３年９月１日，国务院颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例》［５］开始实施；２００４年７月１日，教育部颁布的《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》［６］开始实施。 实践证明，通过与境外合作办学，开启了上海零距离了解境外教育的窗口，推动了教育理念、教育内容和教育方式的更新，改善了办学条件，增加了教育供给，促进了薄弱学科的建设，在满足民众求学需要的同时，为社会培养了一大批紧缺人才，提升了上海教育的国际竞争力。同时，毋庸讳言，上海与境外合作办学过程中，引进的优质教育资源偏少，外方合作者中名牌大学较少，优秀教师资源引进引进较少，层次结构偏低。据对上海市教委网上公布的２２０个中外合作办学机构和项目［７］统计，非学历教育占５１％，本科层次的学历教育占１７％，研究生层次的学历教育仅占２％。因此，在前进的道路上还存在一些不容忽视的问题。 一是合作办学机构的法人种类模糊导致监管困难。《中华人民共和国中外合作办学条例》规定，“外国教育机构同中国实施学历教育的高等学校设立的实施高等教育的中外合作办学机构，可以不具有法人资格”，除此之外的所有合作办学机构必须具有法人资格。目前一般将中外合作办学机构归入“民办非企业单位”。但根据我国《民法通则》［８］，法人被分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，并没有“民办非企业单位法人”这一类别。由于我国内地对各类法人无论设立的目的和程序，还是税收和土地使用政策，或是内部管理和外部监督，都存在较大差异，所以弄清中外合作办学机构究竟属于何种法人十分必要。 二是公益性和营利性之间的矛盾及相关规定存在弊端。一方面，相关法规规定，与境外合作办学属于公益性事业，同时规定，合作办学者可以取得合理回报；另一方面，相关法规又规定，合作办学机构不得从事营利性经营活动。其实，相关法规有关禁止营利性经营活动的规定缺乏可操作性。首先，它没有确定衡量“合理回报”的客观标准，只有一些在实践中会有很大变数的抽象原则；其次，相关法规的规定会成为权力寻租的土壤。这样禁止与许可并存的规定，赋予了审查部门太大的决定空间，容易成为权钱交易的结合点。 三是有关与境外合作办学机构设置的条件问题。针对与境外合作办学的特殊情况，是否应考虑修改多年前制定的有关高校设置条件的相关法规，例如在自有校舍面积、纸质图书数量、专职教师人数比例等方面适当放宽一些？还有，随着远程教育和网络教育成为人们越来越重要的一种受教育方式，相关的法规，若不及时制订，必然会形成监管的真空。事实上在与境外合作办学中，这些问题不应回避，相关法规也不应空缺。 四是关于办学质量与收费价格不相称的问题。与境外合作办学收费，照理应该主要由市场决定，但根据上海的有关规定，收费不能超过一般教育机构的二倍，这个数额对于上海普通工薪阶层来说是相当高的，但对于与境外合作办学的许多机构，这点收费尚不足以很好地维持运转。其实，问题的要害在于，收费与办学层次、教育质量不能很好挂钩。究竟怎样才能使中外合作办学“物有所值”？怎样充分体现“优先保护受教育者的利益”，同时又使合作办学良性循环？这些问题必须认真研究并予以解决。 五是对与境外合作办学中发放的境外文凭和学位的认定问题。合作办学在多年的实践中始终面临着外方证书认可困难的尴尬局面。中国内地实行国家学业证书制度和国家学位制度，这与许多市场经济发达国家和地区不同。根据相关法规，如果未经我国相关政府部门批准，合作办学机构不得颁发外方文凭和学位。在这方面有时好像监管很严， 但有时迫于种种情况实际执法缺乏严肃性和统一性。事实上，一些中外合作办学机构虽然未获授予毕业生外方文凭或学位的权力，但它们教育质量确实达到了较高的水准，完全相当于外方在其本国的办学水准，而我国用人单位对这些毕业生的学业水准亦予以肯定。其实，授予外方文凭或学位应属外方的自主行为，我方不应加以干涉。至于国家间是否承认对方国家的学历或学位，则可以由相关国家间条约来规定。
三、从比较中解读香港与境外合作办学相关法规
香港与境外合作办学的法规主要是《非本地高等及专业教育（规管）条例》［９］（作为香港法例的第４９３章）以及与之配套的《非本地高等及专业教育（上诉委员会）规则》［１０］和《非本地高等及专业教育（规管）规则》［１１］。 １９９５年，香港约有７４项与境外合办的课程与７４项合办课程及接近３００项外方独立开放的课程。当时的教育统筹司司长王永平指出：“在本港开办的非本地课程，使学员有机会毋须离开香港而能够获取各项非本地高等学术及专业资格。然而，我们认为有需要保障本地消费者，使他们不会因报读一些可能未达到一定学术水平的课程而蒙受损失。香港对关乎工作人口的高等学术及专业资格水平非常重视，我们亦必须保持本港在这方面的国际声誉。”［１２］因此，《非本地高等及专业教育（规管）条例》的目的，是要防止未达水准的境外课程在香港开办，保障香港消费者的利益，同时，也表明香港重视笃实可靠和国际认可的学术及专业水平，以便提高香港的声誉。从立法宗旨看，包括和上海在内的内地更多地强调引进境外优质教育资源，香港更多地强调维护消费者权益。香港立法者明确将合作办学机构的学习者视为消费者，内地立法者则明确认定与境外合作办学属于公益性事业。 从法规适用面看，《非本地高等及专业教育（规管）条例》规管的对象限于颁发境外文凭或资格证书的中等后教育，上海等内地的相关法规规管的对象则还包括除义务教育和军警等特殊性质教育之外的其他各级各类教育。上海等内地的法规不允许外方在境内单独办学，香港的法规则无此限制。 《非本地高等及专业教育（规管）条例》规定，由教育统筹局常任秘书长或由他委任的一名公职人员担任非本地高等及专业教育课程注册处处长，统一监管境外在香港开设的高等及专业教育课程。内地的监管部门则相对分散，导致政出多门、标准不一、部门间界限不清、责任不明等问题的产生，有时还滋生出监管的真空地带。对与境外合作办学，香港采用注册制，只对申请材料进行形式审查，而包括上海在内的整个内地采用审批制，要对申请材料进行实质审查。在内地，要设立与境外合作办学的机构，通常要经过筹备设立和正式设立两个阶段，尤其是要设立实施本科以上高等学历教育的与境外合作办学机构，更需层层报批，手续繁琐，费时费力。在香港，只要申请注册者能拿出相关证明，说明办学的境外机构在其本土是得到有关权威机构认可的，在港开设的课程和在其本土所开设的课程能够达到相同的学术水平，并且能得到其本土有关权威机构的认同，就准予注册。当然，在有需要时，注册处处长也会征询香港学术评审局或其他机构、人士对办学者所提交的相关材料的专业意见，但这并非必经手续。 香港对与境外合作办学的监管重点在课程而非机构［１］，政府受理部门只接受作为课程的申请，审查的重点是境外教育机构的资质、课程内容、课程授权、授课计划、授课师资、作业及考试的要求与规定、证书颁发及认证情况等。内地对与境外合作办学的审批，则过于重视是否设立了一个什么机构，该机构的内部管理体制如何，而疏于对课程和教学标准的审核。 《非本地高等及专业教育（规管）条例》将香港与境外的合作办学分为两大类，一类必须申请注册，一类可以豁免注册。如果外方是与香港大学等１１所本地高等教育机构联合开设高等及专业教育课程，而本地高等教育机构的主要行政负责人愿意证明那项课程是符合注册条件的话，则可以豁免注册。这既是对香港大学等１１所本地高等教育机构办学水平和自律能力的充分信任和肯定，也为政府节省了大量监管经费和人力，还使境外的优质教育资源能够更方便地引入香港。 据２００４年９月３０日统计，香港共有９８７个与境外合作办学或境外机构在香港独立办学的项目（后者仅占总数的６％），其中注册课程占４２％，豁免注册课程占５８％，详细情况见下表。［１３］
表 在香港举办的非本地高等及专业教育课程统计
国家或地区
注册课程个数
%
豁免注册课程个数
%
总计
%
澳大利亚
153
37
132
23
285
29
加拿大
8
2
6
1
14
1
中国大陆
17
4
52
9
69
7
英国
178
43
332
58
510
52
美国
46
11
40
7
86
9
其他
12
3
11
2
23
2
总计
414
100
573
100
987
100
根据与上述同一时点进行的统计，与境外合作办学可以豁免注册的１１所香港本地高等教育机构，除香港演艺学院外，其余１０所大学或学院都与境外机构开展了合作办学。其中，香港大学与境外机构合作开办的项目最多，达２７５个；其次是香港理工大学，有８１个项目；再次是香港城市大学，有６９个项目。［１４］ 香港在对与境外合作办学项目的监管方面，除了在注册时要求提交相关证明材料外，还要求这些材料能为广大市民所查阅。在获准注册课程的每一学年（或１２个月）结束后的６个月内，或在课程注册处处长酌情容许的较长期间内，该课程的主办者还必须向处长送交该学年或１２个月期间的周年报告，提供该课程过去一年的开办情况，包括收费、招生、课程内容、师资等运作情况。获豁免注册课程的主办者也必须每年提交一份这样的报告。这些报告可供市民查阅，同时刊载于每年更新的注册纪录册内。为方便社会的监督，香港非本地课程注册处须在媒体刊登告示，向社会公布经批准注册课程，或建议撤销及决定撤销注册等有关信息。向公众免费开放周年报告等做法，加大了社会对办学者的广泛监督，在机制上保证了办学者依法办学和自律规范办学的意识。［１５］而在上海及整个内地，求学者如想了解有关与境外合作办学的信息，则相对较为困难。 香港还特别注重对相关广告、收费和开课场所等方面的监管。香港不容许任何人刊登广告，以招收学生报读未经注册或未获豁免的课程。刊登经注册课程广告必须标明注册号，获豁免注册课程刊登广告必须说明本课程是获豁免注册课程。对于境外提供的纯远程教育课程，为了保障公众利益和市民索取资料的自由，香港的相关法规没有规定它们必须申请注册。不过，香港政府欢迎这些课程的主办者以自愿方式申请注册。即使是不必申请注册的远程教育课程，在刊登广告时也必须加以说明以提醒消费者。香港政府并没有规定何种课程应该收取多少费用，但为了保障学生避免由于课程提前中止而蒙受金钱损失，相关法规规定，课程的主办者预先收取的学费，一般不可超过在未来三个月应缴学费的总额；如果课程提前结束或被撤销、停办，必须向学员退还相应的学费。此外，相关法规授权非本地课程注册处处长在遇到主办者未能对费用的支付及（或）退还作出满意安排，以及未能遵守有关预先收取学费的规定时，会发出将该课程的注册撤销的建议，以及撤销有关课程的注册。获豁免课程的主办人也必须遵守有关收取学费和退还款项的规定。为确保课程场所的安全性，申请注册或豁免注册的课程的主办者必须提前取得消防、住宅安全及土地使用等方面的许可证，并在开班前三个月向非本地课程注册处报告。 香港政府特别申明，如果有关课程根据《非本地高等及专业教育（规管）条例》获准注册或获豁免注册，但并不表示该课程在香港得到特别地位，或获得承认等同本地学位课程。在该类课程中结业获得的相关证书在求职时获得承认与否，概由个别雇主自行决定。所有注册课程或获豁免课程的广告均须注明：“个别雇主可酌情决定是否承认本课程可令学员获取的任何资格”。而如果是应聘公务员职位，则应向政府总部公务员事务局学历评审组咨询。［１６］内地相关法规对于授予外方文凭或学位的限制则似乎过严。其实，对于文凭或学位的承认问题应交给社会、交给市场，政府不宜作过多干预。 香港的相关法规对与境外合作办学过程中可能出现的违规行为作了明确的定义，并且有明确的处罚措施。《非本地高等及专业教育（规管）条例》的第３条明确规定，非本地课程未经同意注册或豁免注册不得开班招生，如有违反，当事人“即属犯罪，一经定罪，可处第４级罚款及监禁２年”。相关法规还规定，获豁免课程的主办者如没有合理理由而不按规定期限向课程注册处提交相关资料，当事人“即属犯罪，一经定罪，可处第３级罚款”；经注册课程的主办者或指定人士，在原注册的相关信息发生变化后，必须在１个月内向课程注册处报告，如有违反，“即属犯罪，一经定罪，可处第３级罚款及监禁６个月”；凡因课程提前结束或被撤销、停办而应向学员退还所收费用，但未能在规定时间内退还者，“该课程的主办者即属犯罪，一经定罪，可处第４级罚款及监禁６个月”；任何人如果向官方提供有关课程的虚假材料，或发布有关课程的虚假广告，“即属犯罪，一经定罪，可处第４级罚款及监禁２年”，等等。［１７］上海等内地的法规对于违规处罚的有些规定则比较模糊。 香港的相关法规还对不服课程注册处处长的相关裁决而提出上诉的程序等问题作了详细规定。凡处长拒绝注册或在注册过程中施加某些课程主办者认为不当的条件、撤销经注册课程的注册，课程主办者均可在规定时间内向非本地高等及专业教育上诉委员会提出上诉。上诉委员会的决定为最终决定，课程注册处处长和课程主办者都必须接受。根据内地的相关法规，在与境外合作办学过程中如遇类似情形，可申请行政复议，但尚未纳入司法救济轨道。
四、几点思考
１．加快地方性配套法规、规章的清理和完善工作。在不违背全国性法规立法精神的前提下，上海的地方法规应当更多地突出地方特色，放眼全球，立足长远，不回避难题，力争有所创新。另外，上海及内地也可考虑学习香港的经验，由立法机构而不仅仅是政府来制定相关法规，以便提高法规的权威性和效力。 ２．注重发挥国家名牌大学在上海与境外合作办学方面的领军作用。上海有多所在国际上有较高知名度的大学，管理较为规范，办学水平较高，这些大学改革开放以来建立了广泛的国际交往渠道，由其来吸引国外优质教育资源，相对较为容易。对于这些大学与国外教育机构建立合作办学关系，相关法规应有具体的特别鼓励措施，例如在审批时对相关材料的提交要求应适当放宽，并且应建立快速通道，简化程序，对其的评估和年检也应适当简化一些。香港对本地的高等教育机构与境外机构合作办学采取豁免注册的方式，我们可以适当借鉴。在条件成熟时，对于与境外合作办学项目设立的申请，可向香港学习，改审批制为注册制。 ３．从严控制低层次办学的比例，并注意调整办学的专业结构。如前所述，目前上海的合作办学项目中本科及以上层次的比例不到总数的四分之一，与引进国外优质教育资源的初衷并不相符，政府主管部门在审批时应注意引导，提高本科及以上办学层次的比例。对外方合作者必须设置必要的门槛，注重其有无国外认证机构的认证和评价。现阶段与境外合作办学过于集中在某些专业，今后应加以积极引导和适度制约。在这方面，可以考虑制定《上海市与境外合作办学专业设置指南》（香港《非本地高等及专业教育（规管）条例》的附表２就是一个专业目录），对相关申请进行引导。 ４．市政府有关部门要依法行政，强化监管。各部门要责任明确，统一归口管理。对未经审批程序擅自与境外开展合作办学活动的行为要及时制止，并追究当事人的法律责任。建立与有关合作办学的信息披露机制、办学质量评估机制和消费者投诉仲裁机制［１８］，以确保教育质量，更加注重维护受教育者的权益。 ５．着眼发展，给予合作办学以必要政策支持。上海人口是香港的２．５倍，但高等教育等领域的与境外合作办学机构和项目前者只有后者的２０％，由此看来今后发展的空间还很大，当然这种发展必须是建立在法制健全基础上的发展。规范是为了发展，而且要在发展的过程中通过奖优惩劣等实际措施进一步规范我们的与境外合作办学工作。目前有几项措施可以考虑：一是如果引进的教育资源特别优质（例如是在某些高等教育发达国家中排名前几名的课程），能否简化申报程序？二是收费可以更多放权给办学单位，特别是放权给资质较高的名牌大学所设立的与境外合作办学项目。物价部门应当组织专家对从境外引进的教育资源等级进行分类判断，制定不同的标准，真正体现“优质优价”。三是对于国家需要、但目前个人回报还不很高的学科，不能完全靠市场机制运作，政府应从政策层面适当考虑，例如可设立中外合作办学基金，对真正能够“为我所用”的优秀机构和项目予以适当资助，对在中外合作办学机构或项目接受教育的学生应采用与其他一般高校学生同样的资助政策（香港自２０００－０１学年起，将免入息审查贷款计划的对象从原来仅限于就读于本地几所高等教育机构的学生扩大到就读于非本地高等及专业教育课程的学生，［１９］我们建议，将与境外合作办学作为上海教育综合改革试验的一个重要方面，使上海与境外合作办学无论数量还是质量都在中国内地继续保持领先地位。
参考文献
［１］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊｆｄａｉｌｙ．ｃｏｍ／ｇｂ／ｎｏｄｅ２／ｎｏｄｅ１４２／ｎｏｄｅ１４３／ｕｓｅｒｏｂｊｅｃｔ１ａｉ５９９１７０．ｈｔｍｌ ［２］上海市教育委员会政策法规处．教育政策法规学习手册[Ｚ]．上海：文汇出版社，２００２．４８１－４８６． ［３］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｎ－ｅｄｕ．ｃｏｍ／ｓｈｏｗ／ｓｈｏｗ＿ｎｅｗｓ．ａｓｐ？ｎｉｄ＝４４７ ［４］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｎ－ｅｄｕ．ｃｏｍ／ｓｈｏｗ／ｓｈｏｗ＿ｎｅｗｓ．ａｓｐ？ｎｉｄ＝４４８ ［５］ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｅｄｕ／２００３－０３／２４／ｃｏｎｔｅｎｔ＿７９４６３１．ｈｔｍ ［６］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｅ．ｅｄｕ．ｃｎ／ｊｙｆｇ／ｌａｗｓ／ｂａｎｘｕｅｔｉａｏｌｉ．ｄｏｃ ［７］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｓｈｅｃ．ｅｄｕ．ｃｎ／ｊｙｚｘ＿Ａｒｔｉｃｌｅ．ｐｈｐ？ｉｄ＝１１９３３ ［８］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｄ３１５．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｃｓ／１９ｑｕ／ｄａｘｉｎｇ／ｃｎ／ｌａｗｌａｗ／ｌａｗ２．ｈｔｍ ［９］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊｕｓｔｉｃｅ．ｇｏｖ．ｈｋ／ｃｈｉ／ｈｏｍｅ．ｈｔｍ ［１０］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊｕｓｔｉｃｅ．ｇｏｖ．ｈｋ／ｂｌｉｓ＿ｅｘｐｏｒｔ．ｎｓｆ／ｃｈｏｍｅ．ｈｔｍ ［１１］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊｕｓｔｉｃｅ．ｇｏｖ．ｈｋ／ｂｌｉｓ＿ｅｘｐｏｒｔ．ｎｓｆ／ｃｈｏｍｅ．ｈｔｍ ［１２］香港立法局会议过程正式纪录［ＥＢ／ＯＬ］．１９９５－１１－０８． ［１３］根据ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｅｍｂ．ｇｏｖ．ｈｋ提供的资料计算． ［１４］根据ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｅｍｂ．ｇｏｖ．ｈｋ提供的资料计算． ［１５］江彦桥等．解读《香港非本地高等及专业教育（规管）条例》[Ｎ]．中国教育报，２００２－１２－１１（６）． ［１６］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｅｍｂ．ｇｏｖ．ｈｋ ［１７］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊｕｓｔｉｃｅ．ｇｏｖ．ｈｋ／ｃｈｉ／ｈｏｍｅ．ｈｔｍ和ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｊｕｓｔｉｃｅ．ｇｏｖ．ｈｋ／ｂｌｉｓ＿ｅｘｐｏｒｔ．ｎｓｆ／ｃｈｏｍｅ．ｈｔｍ ［１８］董秀华．上海中外合作办学现状与未来发展透视[Ｊ]．教育发展研究，２００２，（９）． ［１９］香港立法会财务委员会文件［ＥＢ／ＯＬ］．２０００－０６－２３．
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