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“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析
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80年代初,伴随着家庭联产承包责任制的推行和政社合一、高度行政集权化的人民公社体制的解体,在农村基层政权和社会管理体制上形成了乡政村治格局,即在乡镇建立基层政权,对本乡镇事务行使国家行政管理职能,但不直接具体管理基层社会事务;乡以下的村建立村民自治组织---村民委员会,对本村事务行使自治权。这样,在基层农村管理体制中并存在着两个处于不同层面且相对独立的权力:一是自上而下的乡镇政府(代表国家)的行政管理权,二是村委会(代表村民)的自治权。①在体现人民当家作主权力这一根本点上两者无疑是相契合的,但在具体的操作过程中,又每每产生不协调乃至严重的冲突,制约着村民自治的健康发展和乡镇行政管理职能的有效履行。本文拟着重分析乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现形式及其成因,并提出若干对策建议。
一、乡镇政府与村委会之间冲突的主要表现及其成因
与过去的人民公社体制有很大不同,在乡政村治格局下,作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系或领导与被领导关系,二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系,对这一点《村组法》第四条作了如下规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。应该说,就成文的法律制度而言,村委会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的:既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法,也没有明确规定协助的范围和形式。②这就为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙,由此而衍生出种种矛盾和冲突。
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