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土地换保障：解决失地农民问题的惟一可行之策
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随着我国城市化进程的加快，失地农民的就业和社会保障问题日益成为各级地方政府面临的热点和难点问题，如不及时加以解决，势必影响社会稳定的大局，进而制约经济发展。为此，中国社科院社会政策研究中心于2004年3月赴浙江杭州市进行调研。在杭州，我们与市府领导及有关部门的主管官员，杭州市江干、萧山两区的劳动和社会保障部门的主管官员，以及江干区的范家、水湘、汪村和杨公，萧山区的新发旺等社区的失地农民进行了座谈。
一、失地农民面临的两大难题
由于相关政策配套的不完善，失地农民目前处于“进无出路、退无保障”的两难境地：
1.出路问题。被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。从调查情况看，失地农民的就业状况不容乐观。截止到2003年7月底，江干区42233名失地农民中，劳动年龄段内（男16-60岁，女16-50岁）的有24477人，其中目前暂无业和处于失业状态的有8309人，失业率高达34%.
失地农民就业难，既有自身条件的原因也是现行征地安置政策导致的结果。首先，农民的土地被征用，意味着他们失去了他们原本所拥有的生产资料，世代相传的生产方式也随之不得不抛弃。而到激烈的就业市场竞争中他们则明显处于劣势。这集中表现在年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面。调查显示，江干区劳动年龄段内的24477位失地农民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技术缺乏或无技术专长的占88.2%，35-45岁年龄段的占45.6%.上述三大就业弱势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移。即便已实现了就业转移的失地农民，一旦企业合同期满或精简人员，这部分人往往首当其冲被裁减。其次，随着企业用工制度逐渐市场化，目前地方政府普遍采取货币安置（对失地农民的土地、拆迁、就业等进行一次性补偿）的方式解决失地农民就业问题。据调查，到2003年底，杭州市区15.68万失地农民中，劳动年龄段内的有11.08万人，其中货币安置的有8.21万人，占劳动年龄段人数的74.1%.货币安置引发的突出问题是：在大龄失地农民再就业极为困难的背景下，安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续生计。
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