一、非工程措施的定义与内涵

　　远古时期，人们在河流两岸生产和生活，洪水袭来时撤离躲避，或择丘陵高地而居，是一种自发适应洪水的行为，用现代眼光审视，可称其为原始的防洪减灾非工程措施。随着生产力的发展，人们有能力修筑水库和堤防，并在这些防洪工程保护下不断向洪泛平原的高风险地区扩张。在漫长的历史时期里，防洪工程一直是防御洪水最主要的措施。

　　20世纪中叶以来，人们发现：①随着人口迅速增长和社会财富不断积累，尤其是对洪泛平原过度和无序开发，即使已修建了大量防洪工程，但洪灾损失仍有增无减；②在经济发达国家，条件较好的防洪工程多已建成，由于社会和生态环境保护等方面的原因，继续修建防洪工程遇到了越来越大的阻力和困难，而经济欠发达国家则因防洪工程投资巨大和防洪工程效益费用比日趋下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分困难；③各地超标准洪水频繁发生，迫切需要提高防洪标准，然而防洪工程的防洪标准毕竟是有限的，人们不可能完全希冀于防洪工程措施解决洪水灾害问题。基于上述事实，人们开始反思人与洪水的关系，希望找到适应当代和未来人水关系的防洪减灾策略。正是在这样的背景下，现代意义下的防洪减灾非工程措施被提出来并受到了广泛的认同。