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行政行为公定力的质疑
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引言
我国行政法学界曾一致承认行政行为的公定力，即认为行政行为一经做出即使具有某种瑕疵，未经法定机关依法定程序认定及宣告，都将被视为合法行政行为看待。行政行为最重要的特色在于尽管是有瑕疵的行为，但这种行为也具有公定力，对方仍有服从的义务。公定力的产生是基于统治秩序稳定的需要，即任何人不能以自己的判断否认行政行为的公定力，公定力理论假设任何人如果都有认定行政行为违法的权利，每个人都可以任意拒绝服从各自认为是违法的行政行为，国家法律秩序将无法保障，基于此种理论并为确保社会秩序的稳定性，对行政行为公定力理论予以普遍认同。作者在此对质疑公定力学者的部分观点做一回顾和反思。
从行政行为公定力理论的历史渊源来看，最早对公定力的意旨进行阐述的是德国行政法学开山鼻祖、行政处分概念的创设者Otto Mayer,他在说明‘行政处分’的含义时指出：“行政处分的效果辄因行政处分本身所根据的法律上之限制及羁束，而多方面受到约束。但是这种制约，论其在法律上的性质，与法院民事判决之制约并无异样。违反法律的判决，乃是不生效力的，亦是应予撤消的。惟，在其被撤消之前，吾人则应直认其具有法律上的实效性。在判决中所表现的公权力，经常自己确信其为适法。对行政处分而言，毋宁说仍有其适用。”如果对其观点再解释的话，即是：在行政处分中所表现的公权力，经常自己确信其为适法。根据Otto Mayer的理解，行政机关的行政行为和法院的司法判决都是国家权威的显示，如同法院确信自己的判决合法一样，行政机关具有确信自己行为合法的权力。继Otto Mayer之后，日本学者美浓部达吉首创“公定力”的概念，他认为：“关于行政行为，一般来说，行政厅的组织完备，行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威，并且，行政厅代表国家或者公共团体的权力，所以，其行为暂且被推定为合法，便是当然的事情了。”美浓布达吉以国家意思之公定力为核心，导出行政处分之公定力理论，意谓：国家行为受合法之推定，除了有权机关撤消或认定其无效，人们不能否认国家行为之效力，仅得依法以争讼手段请求救济，若法律不许争讼时，则端赖行政权之自我克制。由此可见，美浓布达吉对国家的权威和行政组织内部的监督手段予以极大的信赖，并以此作为公定力的依据。Otto Mayer的思想经美浓布达吉的继承，并明确提出公定力的概念后，又经田中二郎等人鼓吹，遂成为日本的通说，并对其他大陆法系国家行政法学的发展产生深远影响。
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