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非政府组织的发展与行政行为的多样化——从强制性行政行为到非强制性行政行为
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我国通说认为，行政行为就是行政主体在行使行政权力的过程中所实施的能够直接或间接产生法律效果的行为。行政行为具有强制性、单方性、从属性、主动性等特征，并认定强制性为一般行政行为必不可少的构成要素。这一似乎天经地义的诠释，现已因无法回应实践的挑战尤其是公共合作行政的发展而愈发陷入窘境。伴随社会主义市场经济的逐渐完善和公民社会的逐步成长，公共行政的多样性越来越占据主导地位，政府也越来越多地采用带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私法性质的非强制性手段来服务公众、管理社会。有目共睹的事实是：行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务在世界各国的行政中得到广泛应用，并颇受青睐。我们继续置这一类非强制性行政行为于行政法学范式之外已与实践的发展相脱节，行政法学研究应尽快把非强制性行政行为纳入其研究视野。
（一）问题的提出：非强制性行政行为的确立
公共合作行政理念认为，非强制性行政行为“主要包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等不具有强制性的行政行为”。我们认为，行政指导等非强制性行政行为虽不具有强制性，但不能因此否定其行政行为的性质。因为行政主体实施的这些行为具备行政行为的基本要件：
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