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对行政立法权的宪法学思考
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我国宪法的权力分工决定了国务院行使的是行政权，而不是立法权。众所周知，立法权只能由民意代表机关行使。国务院和全国人大相比是不同性质的机关，全国人大是民意代表机关，国务院却不是民意代表机关，而只有民意代表机关才能行使立法权。我国宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，即指各级人民代表大会是民意代表机关。尽管国务院也是国家机关，它制定的行政法规是人们普遍遵守的行为准则，行政法规也属于法的范畴，但制定行政法规的权力仍不属立法权。那么，为什么只有民意代表机关才能行使立法权呢？因为“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不具有法律效力和强制力。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意。除非基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”〔1〕任何一个国家的宪法都对国家机关进行权力分配，我国宪法也不例外，这一点从1982年彭真的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中得到证实。“国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；……人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关的迅速有效的执行，人民的意志才能得到实现。”“我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，……。全国人大、国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作。”〔2〕也就是说人大行使立法权和重大问题决定权，行政机关行使行政权，并且在各自范围内行使。当然，国务院不能行使立法权。立法权是世界各国代议机关所普遍享有的最主要的传统权力。
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