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试析行政不作为的国家赔偿责任
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行政不作为属于行政行为的一种,是相对于行政作为而言的。行政不作为违法同样会给公民、法人及其他组织的合法权益造成损害,对此种损害,国家应否承担赔偿责任,在我国的国家赔偿法中尚未作出明确规定,学术界对此看法也不尽一致。尽管有的学者主张国家对行政不作为违法给相对人造成的损害,应负赔偿责任,但在构成要件的认定及赔偿责任的承担方面却未作详细论述。本文拟就此作些探讨。
一、 对行政不作为的分析及其负赔偿责任的必要性
对行政不作为的概念,目前学术界观点颇多。从法理学上讲,作为“表现为作出一定动作或动作系列”,不作为“表现为不作出一定的动作或动作系列”。①依此看来,行政不作为就是行政机关消极地不作出一定的动作。它分为方式上的不为和内容上的不为两种。方式不为既是形式的不为也是实质上的未为,是不作为。方式有“为”,但反映的内容是不为,则是形式上有“为”而实质上不为,也是不作为。前者如行政机关不作行为(如不予理睬),其方式是不为,实质上也是什么也未干;后者如行政机关作出否决的言行(如拒绝),相对于“作出了否决”这一言行方式本身讲,是“为”的方式,相对于否决了被人要求作的那一行为而言,实质上反映的是“不为”或是“不愿为、不肯为、不想为”的内容。②行政不作为结合行政机关所负有的法定作为义务和不作为义务而言,便呈现出合法与不合法两种状态。所谓作为义务,是指行政机关依法应积极作出某种行政行为的义务;不作为义务是指行政机关依法不应作出某种行政行为的义务,这是法律规范对行政机关作出行政行为在内容或权限上的限制或抑止。例如,法律、法规对向农民收费的项目都有具体规定,在这些项目之外,行政机关具有不再征收其他费用的义务,这就是行政机关实体上应履行的不作为义务。③如果行政机关负有法定的作为的义务,没有履行该义务去作为,这就是不履行法定职责的不作为,是不合法的。对此,行政机关应承担法律责任;如果行政机关负有法定的不作为义务,行政机关遵守规定不予作为,这是行政机关守法或履行法定职责的表现,是合法的不作为。行政机关对此无需承担法律责任。
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