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从人治走向法治——中国行政法十年的回顾与展望
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十年的发展变化
1986年到1996年十年间，中国继七十年代末至八十年代前期所进
行的重大变革以来，在社会、经济、文化等各个方面取得了举世瞩目
的发展，发生了将对下一世纪产生深远影响的两个转变：即经济体制
由计划经济向市场经济的转变；行政管理方式由人治向法治的转变。
对于后一个转变（前一个转变不是本文研究的范围），我们仅从下述
几个方面的事实即可窥其概貌。
（一）行政机关从主要依政策办事到主要依法办事
八十年代以前，中国行政管理基本是以人治为主，行政机关及其
工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事*1。至八十
年代前期，这种情况开始改变，国家开始制定法律、法规，逐步以依
法办事取代行政仅依政策、依领导人指示办事*2。但这个进程很艰难。
这个时期，整个社会虽然较为重视法制，但对法制的认识却有片面性：
当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的
依法办案，而不知行政的依法办事。直至八十年代中期，中国尚缺乏
规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数
领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主
要是政策性文件。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志根
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