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人员越境若干理论问题重构
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【中国法律思想史论文】长期以来,在包括我国公民出入境和外国人入出境在内的人员越境问题上,其有关出入境的行政行为的法律性质、法律效力、法律责任等诸多疑难,理论上是比较模糊的,实践中是比较混乱的,甚至众说纷纭,莫衷一是,长期难以达成统一的意见。笔者不揣浅陋,在此运用行政法学得有关基本理论,对人员越境中的若干法律问题进行再探讨,乃至重构,以厘清理论,指导工作实践。 一 出入境证件的定位重构 对于以护照为代表的出入境证件,在学说上一直具有争议,争议的焦点是:护照是许可证还是身份证。 认为护照属于身份证的理由是:首先,护照不符合行政许可的定义。论者认为:护照申领不存在行政许可中的“法律一般禁止的情况”,任何具有我国国籍的合法公民都可以申请护照,而且我们也在逐步实行按需申领。其次,护照一般被定义为“身份证件和国籍证明”。它与身份证在性质上是一样的,只不过身份证用于国内,护照用于国外。护照的申请前提和身份证也一样,必须是合法的中国公民。至于护照有几条不批准的情形,那只是因为护照影响更大,用途更多,需要严格控制而已。第三,任何人都可以出国,并不是必须有护照才具有出国的资格,申请护照只不过是出国所履行的一个手续。不准一些人出国,那也是为了国家和民族的利益,为了公共安全而加以控制,只要能提供相应的手续或者解除限制条件,一样可以出国,护照只不过是从中可以加以管理的一个有效的手段。第四,如果把护照归为行政许可,将给工作上带来很多不必要的麻烦,对有不法目的的人要出境的调查漫长而且烦琐,很容易被不法人员挑毛病,造成工作上的被动。 随着《行政许可法》颁布,公安部六局已将护照等有关证件的审批签发列为行政许可项目,国务院法制办公室2004年5月13日《行政许可法有关问题解答》明文指出“公安机关对公民申请因私出国护照的审批,是外部行政管理行为,是行政许可。 ”护照属于许可证已有定论。我们认为,目前,我国护照兼具有身份证件和出国(境)管理双重职能。护照作为许可证同时又具有身份证明的作用,这两者之间并不矛盾。首先,在传统上,护照确实起到身份证件和国籍证明的作用,而且目
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