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分级财政制度：宏观治理结构的建立与完善
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“财政分权（fiscal decentralization）”与“治理governance）”同为当代影响深远的改革运动，两者之间的内在联系已逐渐引起国际学术界的重视。治理的概念最早于80年代末提出，自1992年世界银行发布《治理与发展》的年度报告后，治理问题逐渐成为各国政治学、社会学、制度经济学等学科的研究热点。随后，学术界逐步将治理与财政分权结合起来，提出通过财政分权实现多维度的善治（good governance）目标，如改善公共产品供给机制、惩治腐败、消除贫困、保护环境等，并构建了各类衡量财政分权与治理绩效的指标体系和分析工具。本文首先对国外治理与财政分权的理论研究作一些综述；其次，简略介绍国外相关的治理绩效指标；最后，针对建立我国分级财政的治理绩效衡量体系，完善宏观治理结构等问题提出初步建议。
财政分权与治理问题的文献综述
治理是指在一个国家中运用公共权力，依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动，高效率地配置社会资源，提供公共产品与服务，满足公共需要，以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政（good govemance），系指实现资源优化配置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（rule of law）。强调健全法律、规章、秩序，法律既规范公民行为，更约束各级政府自身的行为；（5）回应性（responsiveness）。是政府责任的延伸，政府必须对公民的要求、对公共产品与服务的需求做出及时、负责任的回应；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，体现在两个方面，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理行动灵活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治与无效或低效的管理格格不入。（7）公民参与（civil participation）。指公民对社会生活、政府决策过程等方面的参与；（8）政府廉洁（cleanness）。政府官员清明廉洁，奉公守法，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；（9）社会公正（justice）。指不同性别、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不论是财政分权还是财政集权，作为政府治理的特定形式，是推进政府治理与善治的重要工具。虽然，直接将财政分权和政府治理结合起来的研究文献相对较少，但大量涌现的对财政联邦主义理论假说进行的实证研究，在间接意义上也是对政府治理效果作出的检验，因为改善公共产品供给；促进制度创新等理想化的财政联邦主义理论假说，正是政府实施治理与善治所追求的终极目标。
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