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论环境保护中的权力与权利的配置——从环境行政权与公众环境权关系的角度
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摘要 现代环境保护中的环境行政权与公众环境权是两种不同属性的权利。它们产生的背景以及所追求的价值目标是一致的；环境行政权在环境保护中处于主导性地位，公众环境权是一种从属性、补充性权利；但公众环境权的行使往往有其独立性一面，构成对环境行政权的制约与监督。
关键词 环境法、环境行政权、公众环境权
随着现代环境问题的出现，各个国家都在立法上确立了环境行政权以保护环境；同时，在环境民主的理念下，以公众参与环境管理为核心的公众环境权在环境法中也日渐突出。在这两种不同属性的权利中，它们产生的背景、价值取向以及相互之间的关系如何，学术界关心不够。就中国目前的环境法制来说，环境保护主要依赖于行政权的作用，公众的环境权被严重虚置。本文试图从环境行政权与公众环境权关系角度来论述环境保护中环境行政权与公众环境权的有效合理地配置，以期对今后我国公众环境权立法的完善有所裨益。
一、环境行政权与公众环境权产生的背景与价值取向的一致性
1．产生的背景：日益严重的环境危机
自18世纪60年代蒸汽机的发明开始至20世纪60年代，人类对自然资源进行了掠夺式的开发利用，大规模的垦殖、采矿以及森林采伐使得局部地区的自然环境受到严重破坏；同时，人类将环境作为天然垃圾场，毫无顾忌地向自然界排放废弃物，造成了严重的城市和工业区的环境污染。在20世纪30到60年代，发生了马斯河谷等8大公害事件。尽管，许多污染严重的国家开始了污染的治理，局部地区的环境质量得到改善。但从世界范围看，环境污染与生态破坏问题并未解决，而且仍在不断恶化，局部地区的问题打破了区域和国家的疆界，演变成为全球性的问题，暂时性的问题相互沟通、相互影响演变成长远问题；潜在性问题进一步恶化蔓延演变成为公开性问题。在1970年的4月22日美国举行了首次“地球日”活动，那天全国共有2000多所大学，1万多所中学，几百个社区和若干州的立法机关参加了纪念活动。参加人数达2000万人。首次“地球日”纪念活动激发全民对环境问题的思考。尽管，人们的看法不尽一致，但是在一个问题上是一致的，即：人们感到了环境危机的威胁，意识到必须采取行动来摆脱危机。人们要求制定和修改法律，加强对污染的控制，要求政府在环境保护方面发挥更大的作用;人们要求了解政府掌握的有关环境的资料;人们要求参与政府有关环境的行动的决策过程，要求政府听取公民的意见和建议；人们要求制定法律来保障公民的参与决策的权利。 从这里，我们不难看出，在70年代的环境保护运动中，每个人所关注的是作为严重的社会问题的环境危机，而不仅仅是考虑自身的人身或财产遭受的具体环境侵权行为的危害，它所提出的问题是国家必须介入环境保护之中，同时每个公民也应当有权参与环境保护之中。由于环境保护的客体是一些环境要素，而这些环境要素诸如空气、水、阳光等作为无主之物公民是不能提出权利要求的。于是，密执安大学的萨克斯教授提出了“环境公共财产论”。他认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”，就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”。为了合理支配和保护这“共有财产”，共有人委托国家来管理，政府应当为全体国民管理好这些财产。 在这里，显示出国家的环境管理权是由国民委托产生的，但作为委托人的公民自然有权对于属于环境要素的“公共财产”享有保护、管理的权利。因此，无论是国家环境管理权还是公众的环境权，其产生的背景都是在人类面临日益严重的环境危机情形下产生的。可以说，如果没有环境的污染和破坏已经危及到整个地球上人类的生存的现实，就难以出现国家的行政干预和公众的环境保护意识的觉醒，环境权产生的基础将难以存在。
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